Решение Иркутского областного суда от 22.04.2015 по делу N 3-181/2015 <Об оставлении без удовлетворения заявления о признании недействующим пункта 2 статьи 13 Закона Иркутской области N 88-оз от 15 октября 2007 года "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области" как не соответствующего требованиям Трудового кодекса РФ>

ИРКУТСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 22 апреля 2015 г. по делу № 3-181/2015

Иркутский областной суд в составе: председательствующего судьи Папуши А.С., при секретаре М.А., с участием прокурора Прокуратуры Иркутской области Вафиной Г.А., заявителя В., представителей заинтересованного лица - Законодательного Собрания Иркутской области К. и Г., действующих на основании доверенностей <...>, представителя заинтересованного лица - Губернатора Иркутской области - М.О., действующей на основании доверенности <...>, представителя заинтересованного лица - администрации муниципального района Усольского районного муниципального образования - Т., действующей на основании доверенности <...>, рассмотрев в открытом судебном заседании дело № 3-181-15 по заявлению В. об оспаривании в части нормативного правового акта органа государственной власти субъекта Российской Федерации,

установил:

В обоснование своего заявления В. указала, что <...> распоряжением администрации муниципального района Усольского районного муниципального образования <...> она была уволена с занимаемой должности в связи с <...>. Поводом для ее увольнения послужило то, что при предоставлении справки о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за <...> год в отношении супруга В. не был указан его доход от продажи автомобиля <...>.
Решением Усольского городского суда Иркутской области от <...> по гражданскому делу <...> В. было отказано в удовлетворении исковых требований к администрации муниципального района Усольского районного муниципального образования о признании распоряжения мэра Усольского района незаконным, восстановлении на работе, взыскании среднего заработка за время вынужденного прогула, компенсации морального вреда.
Это решение оставлено без изменения Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Иркутского областного суда от <...>.
Нарушение своего права заявитель усматривает в том, что при разрешении указанного выше гражданского дела была применена противоречащая федеральному закону, а именно четвертому абзацу статьи 193 Трудового кодекса Российской Федерации, норма пункта 2 статьи 13(3) Закона Иркутской области от 15 октября 2007 года "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области".
Пунктом 2 статьи 13(3) Закона Иркутской области от 15 октября 2007 года "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области" устанавливается порядок и сроки применения взыскания в виде увольнения за совершение правонарушения, установленного статьей 15 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", в силу которой взыскания, указанные в части 1 настоящей статьи, налагаются не позднее одного месяца со дня поступления информации о совершении муниципальным служащим коррупционного правонарушения, не считая периода временной нетрудоспособности муниципального служащего, пребывания его в отпуске, других случаев его отсутствия на службе и рассмотрения материалов комиссией по урегулированию конфликта интересов. При этом взыскание должно быть применено не позднее шести месяцев со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения.
Заявитель считает, что пункт 2 статьи 13(3) Закона Иркутской области № 88-оз от 15 октября 2007 года "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области" противоречит четвертому абзацу статьи 193 Трудового кодекса Российской Федерации, которым определен шестимесячный срок наложения дисциплинарного взыскания со дня совершения проступка, а не со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения (проступка).
Заявитель просит признать пункт 2 статьи 13(3) Закона Иркутской области № 88-оз от 15 октября 2007 года "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области" не соответствующим статье 193 Трудового кодекса Российской Федерации, пункту 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации.
В судебном заседании В. уточнила заявленные требования, заявив отказ от своих требований в части просьбы о признании не соответствующим Конституции Российской Федерации положений пункта 2 статьи 13(3) Закона Иркутской области № 88-оз от 15 октября 2007 года "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области".
Отказ В. от части заявленных требований принят Определением Иркутского областного суда от 22 апреля 2015 года и производство по делу в этой части прекращено, поскольку указанный выше отказ от части требований не нарушает чьих-либо прав и охраняемых законом интересов. Кроме того, проверка закона субъекта Российской Федерации на соответствие Конституции Российской Федерации не относится к подведомственности Иркутского областного суда. Последствия отказа от части заявленных требований В. разъяснены.
В судебном заседании В. заявление поддержала, представила дополнительные пояснения, просила удовлетворить его в полном объеме.
Представители заинтересованных лиц Законодательного Собрания Иркутской области - К., Г., действующие на основании доверенностей, Губернатора Иркутской области - М.О., действующая на основании доверенности, администрации муниципального района Усольского районного муниципального образования - Т., действующая на основании доверенности, заявление В. не признали, представили на него отзывы, в которых просили в удовлетворении ее заявления отказать.
Выслушав объяснения В., представителей заинтересованного лица - Законодательного Собрания Иркутской области - К. и Г., действующих на основании доверенностей, представителя заинтересованного лица - Губернатора Иркутской области - М.О., действующей на основании доверенности, представителя заинтересованного лица - администрации муниципального района Усольского районного муниципального образования - Т., действующей на основании доверенности, заключение прокурора Вафиной Г.А., полагавшей, что заявленные В. требования удовлетворению не подлежат, изучив представленные суду возражения (отзывы) на заявление В., изучив и оценив собранные по делу доказательства в соответствии с требованиями статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в их совокупности, суд не находит оснований для удовлетворения требований В.
В ходе рассмотрения дела судом установлено, что правовое регулирование отношений, связанных с муниципальной службой в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 25-ФЗ) правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, а также данный Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
В соответствии со статьей 42 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.
Исходя из чего, субъекты Российской Федерации наделены полномочиями осуществлять законодательное регулирование отдельных вопросов, связанных с организацией и прохождением муниципальной службы на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Статьей 27 Федерального закона № 25-ФЗ установлены взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.
Из положений части 6 вышеуказанной статьи следует, что взыскания, предусмотренные статьями 14.1, 15 и 27 Федерального закона № 25-ФЗ, применяются в порядке и сроки, которые установлены данным Федеральным законом, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и (или) муниципальными нормативными правовыми актами.
Таким образом, реализация полномочия по установлению порядка и сроков наложения взысканий, предусмотренных статьями 14.1, 15 и 27 Федерального закона № 25-ФЗ, в части 2 статьи 13(3) Закона Иркутской области от 15 октября 2007 года № 88-оз "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области" и Закона Иркутской области от 6 ноября 2012 года № 108-оз "О внесении изменений в Закон Иркутской области "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области", относится к компетенции органов государственной власти Иркутской области.
Проверяя соблюдение предусмотренного Уставом Иркутской области, законами Иркутской области порядка принятия Закона Иркутской области от 15 октября 2007 года № 88-оз "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области" и Закона Иркутской области от 6 ноября 2012 года № 108-оз "О внесении изменений в Закон Иркутской области "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области", суд установил.
В соответствии со статьей 26 Устава Иркутской области, действующего на момент принятия оспариваемых законов Иркутской области, принятие законов Иркутской области отнесено к полномочиям Законодательного Собрания Иркутской области.

Статьей 33 Устава Иркутской области предусмотрено, что обнародование законов Иркутской области отнесено к полномочиям Губернатора Иркутской области.
Проект закона Иркутской области "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области" внесен в Законодательное собрание Иркутской области Губернатором Иркутской области <...>.
Проект закона Иркутской области "О внесении изменений в Закон Иркутской области "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области" был внесен в Законодательное собрание области Губернатором области <...>.

Нарушений порядка внесения в Законодательное собрание Иркутской области указанных выше законопроектов, предусмотренного статьей 27 Устава Иркутской области, судом не установлено.
Как следует из представленных суду материалов к тексту законопроектов прилагались соответствующие приложения, имелись пояснительные записки.
В процессе подготовки законопроектов к рассмотрению получены положительные заключения прокуратуры Иркутской области, отдела экспертизы законодательства и ведения регистров в Иркутской области и УОБАО Управления Министерства юстиции Российской Федерации по СФО.

В соответствии со статьями 43, 46 Регламента Законодательного собрания Иркутской области законопроекты подлежат обязательному рассмотрению в постоянных комитетах и комиссиях.
Решениями комитета по законодательству о государственном строительстве области и местном самоуправлении от <...> указанные проекты законов области были рекомендованы к рассмотрению на заседании Законодательного собрания и принятию в первом чтении.
Постановлением Законодательного собрания Иркутской области <...> проект закона Иркутской области "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области" был принят в первом чтении.
Постановлением Законодательного собрания Иркутской области <...> проект закона Иркутской области "О внесении изменений в Закон Иркутской области "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области" принят в первом чтении.
Постановлением Законодательного собрания Иркутской области <...> Закон Иркутской области "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области" принят во втором чтении и окончательно.
Постановлением Законодательного собрания Иркутской области <...> Закон Иркутской области "О внесении изменений в Закон Иркутской области "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области" принят во втором чтении и окончательно.
<...> Закон Иркутской области "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области" официально опубликован в общественно-политической газете "Областная", <...>.
<...> Закон Иркутской области "О внесении изменений в Закон Иркутской области "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области" официально опубликован в общественно-политической газете "Областная", <...>.
Проверив соблюдение предусмотренного Уставом Иркутской области, законами Иркутской области порядка принятия Закона Иркутской области от 15 октября 2007 года № 88-оз "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области" и Закона Иркутской области от 6 ноября 2012 года № 108-ОЗ "О внесении изменений в Закон Иркутской области "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области", суд пришел к выводу о том, что указанные выше нормативные акты, в том числе и норма статьи 13(3) Закона Иркутской области от 15 октября 2007 года № 88-оз "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области" (в редакции Закона Иркутской области № 108-ОЗ), приняты с соблюдением порядка принятия этих нормативных актов, а также в пределах полномочий органа законодательной власти Иркутской области. Порядок обнародования указанных выше нормативных актов соблюден.
Согласно статье 13 Федерального закона № 25-ФЗ гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае непредставления предусмотренных Федеральным законом № 25-ФЗ, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами сведений или представления заведомо недостоверных или неполных сведений при поступлении на муниципальную службу.
В соответствии со статьей 15 Федерального закона № 25-ФЗ граждане, претендующие на замещение должностей муниципальной службы, включенные в соответствующий перечень, муниципальные служащие, замещающие указанные должности, обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Указанные сведения представляются в порядке, сроки и по форме, которые установлены для представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации.
Порядок, сроки и форма представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственными гражданскими служащими Иркутской области определены в Положении, утвержденном Указом Губернатора Иркутской области <...> (с изменениями и дополнениями). В силу названного Положения сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера представляются по утвержденным формам справок государственным гражданским служащим Иркутской области, замещающим должность областной гражданской службы, включенную в перечень, ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным. Областной гражданский служащий представляет ежегодно, в том числе и сведения о доходах супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, полученных за отчетный период (с 1 января по 31 декабря) от всех источников (включая заработную плату, пенсии, пособия, иные выплаты), а также сведения об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и об их обязательствах имущественного характера по состоянию на конец отчетного периода.
Как следует из части 5 статьи 15 Федерального закона № 25-ФЗ, непредставление муниципальным служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случае, если представление таких сведений обязательно, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является правонарушением, влекущим увольнение муниципального служащего с муниципальной службы.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 19 Федерального закона № 25-ФЗ, помимо оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации, трудовой договор с муниципальным служащим может быть также расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя) в случае несоблюдения муниципальным служащим ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных статьями 13, 14, 14.1 и 15 Федерального закона № 25-ФЗ.
Частью 1 статьи 27.1 Федерального закона № 25-ФЗ установлено, что за несоблюдение муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции данным Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами, налагаются взыскания, предусмотренные статьей 27 Федерального закона № 25-ФЗ. Данная норма является общим правилом и предусматривает перечень взысканий за совершение коррупционных правонарушений (несоблюдение любых ограничений и запретов, требований, установленных законодательством в сфере противодействия коррупции).
В части 2 указанной выше статьи устанавливается специальная мера ответственности за совершение коррупционных правонарушений, предусмотренных статьей 14.1 (нарушение запретов на муниципальной службе) и 15 (непредставление сведений о доходах) Федерального закона № 25-ФЗ, - увольнение с муниципальной службы в связи с утратой доверия.
Одной из основных мер профилактики коррупции в рамках контроля государства за имущественным положением муниципальных служащих в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения с замещаемой должности лица, замещающего должность муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, либо для применения в отношении него иных мер юридической ответственности указывается непредставление таким лицом сведений (представление заведомо недостоверных или неполных сведений, представление заведомо ложных сведений) о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (пункт 4 статьи 6).
Правовое регулирование, направленное на предотвращение и преодоление коррупции, обусловлено спецификой муниципальной службы, поступая на которую, гражданин реализует право на свободное распоряжение своими способностями к труду (статья 37, часть 1 Конституции Российской Федерации) и добровольно избирает профессиональную деятельность, предполагающую наличие определенных запретов и обязанностей.
Предусмотрев, что муниципальный служащий подлежит увольнению на основании части 2 статьи 27.1 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" в связи с утратой доверия, федеральный законодатель в части 6 этой же статьи закрепил правило, согласно которому взыскание применяется в порядке и в сроки, которые установлены названным Федеральным законом, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и (или) муниципальными нормативными правовыми актами.
Законодатель Иркутской области, реализуя свои полномочия в данной сфере, установил в статье 13(3) Закона "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области" соответствующие порядок и сроки, в частности, предусмотрев, что взыскание должно быть применено не позднее шести месяцев со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения.
Закрепление такого срока, являющегося по своему характеру пресекательным, призвано ограничить период неопределенности правового положения муниципального служащего, находящегося под угрозой увольнения со службы в связи с утратой доверия, и тем самым направлено на защиту прав и законных интересов лиц, проходящих муниципальную службу.
Из Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 23 декабря 2014 г. № 2778-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки В. на нарушение ее конституционных прав частью 2 статьи 13(3) Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области" следует, что согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации по обращению В. установление срока применения взыскания в виде увольнения за коррупционное правонарушение имеет целью создание дополнительных гарантий от произвольных (незаконных) увольнений с муниципальной службы, не предполагает произвольного применения соответствующей правовой нормы и не может рассматриваться как нарушающее конституционные права муниципальных служащих.
В соответствии со статьей 193 Трудового кодекса Российской Федерации (абзац третий и четвертый) дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников. Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня его совершения.
В. считает, что пункт 2 статьи 13(3) Закона Иркутской области № 88-оз от 15 октября 2007 года "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области" противоречит четвертому абзацу статьи 193 Трудового кодекса Российской Федерации, которым определен шестимесячный срок наложения дисциплинарного взыскания со дня совершения проступка, а не со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения (проступка), как это указано в оспариваемой норме пункта 2 статьи 13(3) названного выше Закона Иркутской области № 88-оз от 15 октября 2007 года.
Обсуждая вопрос о применении норм трудового права и норм права, регулирующих порядок прохождения и прекращения муниципальной службы к правоотношениям, связанным с прохождением муниципальной службы, суд исходит из следующего.
Частью 1 статьи 1 Федерального закона № 25-ФЗ предусмотрено, что предметом регулирования указанного выше Федерального закона являются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих.
Из положений частей 1 и 2 статьи 3 Федерального закона № 25-ФЗ следует, что правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, а также настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом.
Таким образом, к правоотношениям, регулирующим порядок прохождения и прекращения муниципальной службы, нормы трудового права Российской Федерации, закрепленные в Трудовом кодексе Российской Федерации, применяются с учетом особенностей регулирования этих правоотношений Федеральным законом № 25-ФЗ.
Как было указано выше, в части 6 статьи 27.1 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" предусмотрено, что муниципальный служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия (часть 2 этой же статьи) в порядке и в сроки, которые установлены названным Федеральным законом, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и (или) муниципальными нормативными правовыми актами.
Оценивая собранные по делу доказательства в соответствии со ст. 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, системно толкуя нормы права, регулирующие спорные правоотношения, суд приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных В. требований, так как нормой пункта 2 статьи 13(3) Закона Иркутской области № 88-оз от 15 октября 2007 года "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области" (в редакции с изменениями, внесенными в него на момент рассмотрения настоящего дела) в рамках полномочий, отведенных федеральным законодательством органам законодательной власти субъекта Российской Федерации, установлен специальный, отличный от предусмотренного четвертым абзацем статьи 193 Трудового кодекса Российской Федерации порядок и сроки наложения взыскания за совершение коррупционного правонарушения (проступка), что не входит в противоречие с положениями статьи 193 Трудового кодекса Российской Федерации, поскольку специальным нормативным актом - Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" предусмотрен иной порядок правового регулирования спорных правоотношений.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194 - 199 ГПК РФ, суд

решил:

заявление В. о признании недействующим пункта 2 статьи 13(3) Закона Иркутской области № 88-оз от 15 октября 2007 года "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской области" в редакции, действующей на момент рассмотрения судом настоящего дела, как не соответствующего требованиям статьи 193 Трудового кодекса Российской Федерации - оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Иркутский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья
А.С.ПАПУША


------------------------------------------------------------------